十年38万判决文书涉及社会支持:低生育率下“超生”有罚款吗？
近年来，由于国内生育政策的巨大变化，相关部门没有明确是否对超生和抢生群体收取社会抚养费，各地做法不同。这个问题引起了很大争议，出现了很多行政诉讼案件。
“总生育率已降至警戒线以下，中国人口发展进入关键转折点。”民政部部长李继恒最近的一篇文章引发了各界对人口问题的热烈讨论。他建议生育水平应该提高并稳定在一个适度的范围内，以增加劳动力供应。
中国生育率逐渐下降的主要原因是适龄人口生育意愿低，主要是经济和家庭原因，部分群体不想生育。然而，硬币总是有另一面。我国社会抚养费制度(原称超生育罚款)已延续近20年，客观上调节了部分适龄人口的生育意愿，影响整体生育水平。
虽然中国近年来逐步调整了生育政策，但社会抚养费征收制度仍在继续。多年来，考虑到我国生育率的现状和未来演变趋势，人们一再建议废除社会抚养费制度，以鼓励生育，赋予家庭生育权。
最近，随着一份中央文件的发表，关于保留或取消社会抚养费的讨论再次增加。
今年11月公布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二三五年远景目标的建议》指出，要制定长期人口发展战略，优化生育政策，增强生育政策的包容性。
从上述文件可以看出，“计划生育”一词已不再提及，“增强生育政策包容性”的说法首次出现在官方文件中。这是什么意思？
在接受《中国商报》采访时，有专家认为，所谓的“包容性”，应该是指取消对生育的一些限制性措施，比如取消对超生的社会支持制度，这是对生育的最大鼓励。
原中央党校(国家行政学院)国际战略研究所副所长周天勇12月2日发文称，自全面放开二孩生育改革实施以来，刺激生育的效果一直在下降，应彻底改革生育制度，并在“十四五”期间出台生育鼓励政策。
在生育政策方面，周天勇建议取消征收社会抚养费；未缴纳生育费的，停止追缴，已缴纳计划生育抚养费的，无条件登记为中国法定人口。
2013年后行政诉讼案件集中爆发
自20世纪80年代中国实施计划生育政策以来，政策外生育一直伴随着相应的惩罚措施。80年代初被称为“超生育罚款”，92年改为“计划外生育费”。2000年，财政部和原国家计划生育委员会联合发文，要求各地将“计划外生育费”改为“社会抚养费”。
2002年9月生效的《社会抚养费征收管理办法》规定，公民生育不符合《人口与计划生育法》第十八条规定的子女，应当按照本办法的规定缴纳社会抚养费。具体征收标准由省、自治区、直辖市规定。
自2016年实施“全面二孩政策”以来，各省先后修订了计划生育条例，20多个省明确了社会抚养费的征收标准。天津、山东、河南、重庆、福建等许多地方规定，应征收不到计税基数三倍的社会抚养费。浙江等一些省份甚至将社会抚养费基数上限提高到三倍以上。
新华社2014年报道称，自20世纪80年代以来，中国收取的社会抚养费总额已超过1
近年来，由于国内生育政策的巨大变化，相关部门没有明确是否对超生和抢生群体收取社会抚养费，各地做法不同。这个问题引起了很大争议，出现了很多行政诉讼案件。
比如2013年，中国开始实行单一二孩政策，2016年开始实行全面二孩政策。一些在生育政策调整前出生的“二胎”，如果按照调整后的生育政策，这个孩子是合法出生的；但根据预调生育政策，这个孩子会被当地卫生计生部门定义为“超生”，然后继续收取社会抚养费。
《第一财经记者》近日查询中国裁判文书网，发现以“社会抚养费”为关键词搜索可检索到385，756份文书(注：截至2020年12月8日的数据)。看这38万份文件，涉及法律程序、不履行、催办、具体行政行为、查封、冻结等关键词。
从这38万份裁判文书的地域来看，福建、湖南、山东位列前三，分别为75，068、71，861、52，769。第四至第十名分别是河北、浙江、湖北、河南、安徽、江西、江苏。
从这些裁判文书涉及的裁判年数来看，2004年至2008年的5年间，每年的裁判文书数量没有超过100份。之后开始快速增长，2013年首次突破万大关，数量是2012年的6.45倍。2015年达到峰值105，114份，2014年86，262份，2016年63，442份。从2017年开始，其数量开始逐年下降。
简单来说，从2011年到2020年，这十年的相关裁判文书数量超过了38万份。以及为什么2014年到2016年这三年判决文书数量出现最多？目前对此没有权威的说法。
但从2013年实施“独生子”到2016年实施“二孩全面实施”，我国的生育政策近年来发生了很大的变化。当新旧法律被取代时，行政部门就会产生是按照旧法规还是新法律执法的问题。
这期间，当地计划生育部门按旧规定收取社会抚养费，也增加了维权意识，随后出现了很多“人告官”的案件。
如浙江玉环县单身夫妇张、李善霞，2012年7月生下第二个孩子，2014年7月领取《征收社会抚养费决定书》，需缴纳13万元的社会抚养费。
夫妻二人表示不满，起诉当地计划生育部门。经过一审和二审，他们败诉了。然后他们向浙江省高级法院提起诉讼。
张，李善霞律师——吴友水，浙江毕建律师事务所律师，认为行政行为必须以现行有效的法律法规为依据，已废止的法律法规行政机关不能再援用适用。因此，仅二孩政策实施后，当地计划生育部门依据过去的法律法规对当事人进行处罚，是一种适用法律上的错误。
经询问浙江省高级人民法院的行政裁定，CBN发现法院于2015年10月12日重新开庭审理后，依法组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭。在再审过程中，申请再审人张、李善霞以双方争议已实质解决为由，向法院申请撤回再审申请。
吴友水表示，张、李善霞案以撤回再审申请告终的原因之一是当地计划生育部门承诺不再处罚。
类似张、李善霞的案例并不少见。经查阅判决文件，CBN发现，浙江省台州市单身夫妻陈、二胎生育也被收取社会抚养费79020元，实际支付10020元。
此后，他们拒绝接受上述决定，并提起行政诉讼。第一次和第二次审判并不支持他们的主张。之后向浙江申高院申请再审。浙江省高级法院组成合议庭，于2017年3月23日公开开庭。经协调解决，申请人撤回再审申请。
无独有偶，第一财经记者查询《浙江省高级人民法院国家司法救助决定书（2017）浙司救行2号》后发现，实际缴纳社会抚养费10020元的陈、于2017年10月21日向浙江省高级法院申请司法救助。
根据上述《司法救助决定书》，申请人陈、获得司法协助人民币10020元。值得注意的是，这与之前支付的社会支持金额完全相同。
最高法的电话答复
近年来，关于社会抚养费的判决文件数量居高不下，这可以反映出当今社会对抚养费征收制度的争议及其执行不力。当理论和实践层面都陷入困境时，社会支持金该何去何从？
在2016年两会期间，时任国家卫生计生委副主任的王培安表示，根据新修订的《人口与计划生育法》，在全面二孩政策实施后，社会抚养费作为政策外限制生育的制度仍需坚持。在全面二孩政策实施前，即2016年1月1日前，对违反法律法规生育二胎的，已依法处理，处理决定维持不变。尚未处理或处理不到位的，由各省、市、自治区根据实际情况，按照法律法规进行妥善处理。
但是如何“结合实际，妥善处理”？这种政策模糊也给基层工作带来了困难。有基层计生人员曾说，“继续征收，阻力太大；不征收，也不符合相关规定。我们很尴尬。”
由于此类涉及社会抚养费的行政诉讼案件日益增多，最高人民法院于2017年专门回应了浙江省高级人民法院的一个请求，即《最高人民法院关于计划生育法律、法规溯及力适用问题的电话答复》 [(2016)最高法第2号]。
根据该文件，关于对非法生育两个孩子的单身夫妇征收社会抚养费的合法性，简单地处理“以老为主”的一般原则是不合适的。要充分考虑政策变化、新法实施、地方差异等因素。十八届三中、五中全会的有关决定公布后，新法实施前，或者新法实施后，发现以前违法生育的，行政机关应当酌情减少或者免除。应予以支持；各地出台具体规定的，可以依法适用。
该文件还指出，在处理相关行政非诉讼案件时，特别是在执行过程中，要充分考虑被执行人的违法情况、承受能力以及生活经济条件等因素，依法采取适当措施或者中止、终止执行；要加强与有关部门的沟通与合作，尽可能采取协调、调解等手段解决纠纷。
但在实际诉讼中，这份最高法批复文件往往被原告和被告“断章取义”，各取所需。
例如，被收取社会抚养费的原告在上诉时，大多引用“新法实施后，行政机关发现非法生育的，自行决定给予救济的，应当给予支持”，而地方计划生育部门往往引用上述答复中的说法“各地出台具体规定的，可以依法适用”。
在当前低生育率的背景下，中国的生育政策将逐步向“引导生育水平提高”的方向转变，适龄群体的生育预期可能再次受到影响。但是，计划生育领域的相关法律法规目前没有变化，会不会有新的变化
黄细花认为，征收“社会抚养费”在法律上是无效的，这导致了社会不公，误导了人们的生育观念，增加了育龄夫妇抚养子女的负担，与中央政府提出的“促进人口长期均衡发展”的目标背道而驰。
2018年9月3日，国家卫健委《社会抚养费征收管理办法》表示，全面二孩政策的实施，基本实现了国家生育政策和人民生育意愿的统一。社会抚养费的征收对象主要是政策外生育第三个及以上子女的人群。违反法律法规生育子女的公民数量明显减少，社会抚养费制度对生育行为的调节作用明显降低。